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生态环境损害赔偿纠纷处理机制探析
发表日期:2018-01-12 11:19 发布人:admin 点击:417

生态环境损害赔偿制度体系,在大力推进中国生态文明建设、献力法治社会改革、推动绿色经济发展、满足群众美好生活需要的语境下,逐渐构建起来。   生态环境损害赔偿纠纷处理机制的落实,是生态环境损害赔偿制度落地的关键。生态环境损害赔偿制度的核心,是对生态环境损害的修复。然而,生态环境损害具有影响范围广泛、评估程序复杂、赔偿金额巨大、修复要求及时、恢复过程渐进等特殊性,对纠纷处理提出了方法和效率上的新要求。因此,在生态环境损害赔偿纠纷处理方面,要探索建立灵活机动、自愿选择、效率有别的生态环境损害赔偿纠纷处理机制体系。   可供选择的纠纷处理机制   目前,可供选择的纠纷处理机制,主要有磋商、仲裁和诉讼3种,都是在传统“命令—控制”式的行政管理模式难以为继的情况下,对生态环境损害赔偿纠纷处理机制的创新。   第一种是磋商机制。磋商是生态环境损害赔偿制度的亮点之一,是成形的、首次引进的、独此一家的创新机制。赔偿权利人和赔偿义务人可以根据生态环境损害鉴定评估报告,进行技术磋商和责任磋商,就生态环境损害事实认定、损害修复方案、赔偿责任承担达成赔偿协议。相较于仲裁和诉讼,磋商以自愿为原则,是一种非对抗式的纠纷处理机制。在生态环境损害赔偿纠纷处理的过程中,由于鉴定评估方法的差异和评估技术的限制,可能导致双方对评估结果、修复方案或赔偿金额产生分歧。磋商的优势在于,提供一个平等自愿的对话空间,让分歧变得不必要,从而消解矛盾,使纠纷处理免于诉讼程序,转而快速进入生态环境损害修复环节,既节省司法资源,又减轻对企业正常生产的阻滞,也能满足生态环境损害修复的及时性要求。   目前,磋商制度正在各试点省市稳定推进,并已就修复或赔偿达成了多项磋商协议,有助于实现基于平等对话和自愿协商的生态环境损害的快速、有效救济。   第二种是仲裁机制。仲裁是另一种正在探索的生态环境损害赔偿纠纷处理机制。仲裁本身具有灵活、专业、高效的特点,在化解生态环境损害赔偿纠纷时,相较于诉讼机制,具有程序更简洁的优势,相较于磋商机制,又具有规范性、专业性更强的优势。   目前,国际上采用仲裁机制化解环境侵权纠纷已较为成熟和普遍,但我国尚未建成体系化的生态环境损害赔偿纠纷仲裁制度,仅在海洋环境保护领域有相关规定。生态环境损害赔偿纠纷处理对仲裁机制设计有特殊需求,要求从单一利益类型拓展到多元利益结构,从平等主体间拓展到行政主体参与,从单一责任方拓展到多元责任方。未来,可以在仲裁类型、仲裁范围、仲裁原则、仲裁机构等维度,进一步探索生态环境损害赔偿纠纷处理的仲裁机制。   第三种是诉讼机制。诉讼本身具有规范性、程序性、强制性强等优势。在生态环境损害赔偿纠纷处理中引入诉讼机制,是对行政管理模式瓶颈的创新性突破,也是对比磋商机制和仲裁机制,具有司法终局性补充效果的纠纷处理程序。生态环境损害赔偿纠纷处理对诉讼机制设计有特殊要求,既要求实体规则合法,存在实定法依据且能够形成周延的救济框架,又要求程序规则合理,具有实际操作功能且能够保障制度的有力落实。   构建私益诉讼为主体、公益诉讼为补充的生态环境损害赔偿诉讼机制   诉讼类型可分为私益诉讼和公益诉讼两类。从以上要求来看,应当构建私益诉讼为主体、公益诉讼为补充的生态环境损害赔偿诉讼机制。生态环境损害赔偿私益诉讼,以宪法和物权法规定的自然资源国家所有权为权源,将生态环境损害界定为功能毁损,适用侵权责任法的核心规则,具有合法性;私益诉讼机制能够消解行政手段带来的对结果偏颇的怀疑,并与正在探索建立的国家自然资源资产管理制度形成适应性的制度合力,具有合理性。当然,由于生态环境损害会不可避免地触动公益,因此,应当允许公益诉讼以监督的立场进行补充。   首先,生态环境损害赔偿诉讼应以私益诉讼为主要诉讼机制。生态环境损害赔偿的原因行为,应当包括污染环境行为和破坏生态行为,这有利于构建更为周延的生态环境损害赔偿救济框架。生态环境损害赔偿宜要求违法性要件,这一要求源自对国家与公众之间信赖保护的要求,有利于维护法秩序的稳定,激励对环境法律规范的遵守,释放引导绿色生产的制度信号,对生态环境损害有一定的预防效果。生态环境损害赔偿宜采无过错归责原则,这既能保持环境责任的归责原则在法律体系内部的自洽,又能促使受损生态环境获得足额修复资金或替代性赔偿,有利于实现修复生态环境的制度目标,符合国家实行严格的生态保护制度的顶层设计总廓。   生态环境损害赔偿之所以应当以私益诉讼为主要诉讼机制,一方面,取决于物权法中自然资源国家所有权的私法性质,另一方面,是因为公益诉讼立法体系尚不成熟。与此同时,在实现生态环境损害赔偿救济的效果上,生态环境损害赔偿私益诉讼和公益诉讼路径,并无本质差别,二者都能形成法律理论与规则体系的逻辑自洽,具有正当化依据。而私益诉讼机制在实体法律适用和诉讼程序应用方面,具有更加具体、成熟和系统化的优势。因此,生态环境损害赔偿应当以私益诉讼为主要诉讼机制,这是效率更高的路径选择。   其次,生态环境损害赔偿诉讼应以公益诉讼为补充机制。虽然,建立在私法物权基础上的生态环境损害赔偿私益诉讼,应当排斥其他主体的干预,但是,从规范层面来看,自然资源国家所有权除了是物权法规定的私法性权利,同时也是宪法规定的宪法性权利,因此,生态环境损害与传统意义上的私益损害不完全相同;从自然层面来看,生态环境损害除了是自然资源的物上功能损害,同时也因对人类社会生活产生影响,而不可避免地触动公益。   因此,当适格主体怠于起诉时,可以允许公益诉讼机制为补充,一方面,发动对生态环境损害赔偿的广泛救济,另一方面,加强对自然资源国家所有权的社会监督,保障生态环境损害赔偿制度长期、稳定、全面落实。由此,构成以私益诉讼为主体、以公益诉讼为补充的“梯队分明,监督有力”的生态环境损害赔偿诉讼机制。   综上,磋商、仲裁、诉讼3种纠纷处理机制各有优势,相互补充,可结合个案,组合运用,探索形成立体化、可选择、兼具规范性和效率性的纠纷处理机制体系,保障生态环境损害赔偿制度的生命力。

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